困扰民办学校规范办学和健康发展的重要因素――民办教育法律、法规的立法质量还不高，相关的规范性文件还不完善的宏观法治环境。

　　《民办教育促进法》虽然规定了民办教育的公益事业性质，但没有规定民办学校的事业单位性质。由于这个不明确，民政部门将民办学校划归“民间非盈利组织”，致使民办学校及其教师、学生享受不到公办学校的同等待遇，其中尤其对民办高校师资队伍建设的消极影响甚大。

　　《民办教育促进法》规定投资者可以取得合理回报，但《民间非赢利组织会计制度》规定非赢利组织的收支结余不得向出资人分配。由于民办教育是公益性事业，《教育法》又规定“不得以营利为目的”，那么从会计制度上是否否定了民办学校出资者投入资产的所有权和收益权？因法出多门而存在着不统一的规定，只能引发种种差异很大的解读。

　　《民办教育促进法》是国家层面的法律，它需要地方性法规相配套，将这部法律的立法精神和原则规定转化为针对性明确的具体规定。《民办教育促进法》规定的“民办学校享受税收优惠政策”，由于具体的政策多年议而未决，使一些出资者因担心税收过重而在办学许可登记时宣布放弃“合理回报”的要求，其实是想要而不敢公开要，这种言不由衷很容易使办起来的学校资产财务管理发生混乱。再比如《民办教育促进法》要求“国家鼓励金融机构运用信贷手段，支持民办教育事业的发展”，然而这个信贷支持政策至今未见出台。

　　一些教育法律、法规的权威性不高，执法力度也不够。还以《民办教育促进法》为例，虽规定民办学校享有公办学校同等的法律地位，其教师、受教育者应享有公办学校教师、受教育者同等的法律地位，但实际上至今也没有完全落实。

回报问题得不到可操作的合情合理的解决，就不可能调动起民间出资办学的积极性。

　　法律、法规需要相对稳定，而不是朝令夕改，这要求制定规范时充分调研，以严密的论证、听证制度，确保规范的严肃和慎重。现实中比较典型的变更过多的规范当属办学条件设置标准。1993年出台的《民办高等学校设置暂行规定》提出：“应有别于普通高等学校和成人高等学校，从满足教学基本需要出发，实事求是地予以确定。” 这个比较合理的原则后来竟升高到与公办高校同样的标准，比如民办本科院校要占地500亩，校长要有10年以上高校工作经历，年龄不超过70岁，这些限制性条款而不是提倡性条款，其可行性又会有多大呢？

　　或过于原则，缺乏细化的可供操作的规定，或虽有具体规定，却在实际操作时行不通，这是一些教育法律、法规不可操作的重要表现。比如《民办教育促进法》实施条例中关于“合理回报”的规定虽然需要经过繁琐的程序，回报比例还是难以确定，难怪各地都感到无法操作。一方面该条例对回报的取得设置了太多的障碍，另一方面教育部对民办高校的设置标准和教学质量评估标准却越来越高，办学成本越来越大：学费按规定不能上调，再从办学积余中预留发展基金以及提取国家规定的相关费用，还有多少结余可供“合理回报”呢？应该说，回报问题得不到可操作的合情合理的解决，就不可能调动起民间出资办学的积极性。